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  • 第十九条
      国家完善担保融资制度,支持金融机构为中小企业提供以应收账款、知识产权、存货、机器设备等为担保品的担保融资。

    涉及政策:(1条)

    释义:


    本条是对发展担保融资的规定。


      对于广大中小型微型企业而言,资本市场直接融资门槛过高,民间融资风险和成本都过大,融资渠道主要还是依靠银行贷款。长期以来,国内信贷机构受制于监管要求和风险控制等原因,更愿意接受不动产抵押以及担保公司的第三方保证,而广大中小型微型企业恰恰缺乏这类担保,难以获得银行正规渠道融资。小型微型企业拥有的主要是应收账款、存货、机器设备、知识产权等,却得不到有效利用,难以获得银行的认可和接受。因此,信贷担保体系与中小型微型企业自身特点和融资需求不符合、不匹配,是导致目前中小型微型企业融资难、融资贵的一个重要原因。当然,这种情况并非信贷机构本身造成的,而是与一个国家金融基础设施不完善,特别是金融法律法规、政策规章和制度安排等顶层设计不健全、不合理有很大关系。因此,探索如何支持小型微型企业有效利用自身资源进行融资,既是小型微型企业的迫切需要,也是金融服务创新的必然要求。


      1.担保融资是国际上解决小型微型企业融资难的重要手段和成功经验


      虽然中小企业融资难是普遍存在的世界性难题,但各国困难程度有所不同。从国外情况看,在成熟市场经济国家中,中小企业融资的难度要相对小得多,其中一个重要因素是在这些国家中,担保融资得到了广泛应用。大多数国家的实践已经证明,中小企业融资难问题的解决,主要依靠不动产以外的担保融资。担保融资是缓解中小企业融资难的一个有效手段。


      所谓担保融资( Security Finance),又称担保交易( Security Transaction),就是以不动产以外的资产作为担保品获得融资。其中,不动产之外的资产既包括有形的资产(如机器设备、存货等),也包括无形的资产即权利(如应收账款、知识产权等),还包括半有形的资产(如仓单、有价证券等)。如果借款人违约,贷款人可以占有和出售担保品或行使相关权利,用于抵偿借款人的债务。在国外,应收账款和存货被认为是最有价值、应用得最多的担保品。例如,美国中小企业贷款中,80%是以应收账款和存货等作为担保品的。

    经过多年的探索和实践,成熟市场经济国家大多已经形成了较为完善的担保融资法律体系和制度安排。借鉴国际经验并结合我国实际,健全和完善符合国际最佳实践的现代担保融资制度对缓解我国中小型微型企业融资难将起到积极地促进作用。


      2.重点发展以应收账款为主要担保品的担保融资


      党中央、国务院高度重视小型微型企业融资难、融资贵问题,有关部门出台一系列文件,其中一个很重要的思路是从创新银行信贷担保品入手,支持小型微型企业采取应收账款、知识产权、存货/仓单等为担保品进行融资,解决中小企业不动产担保品不足的问题。


      对于小型微型企业而言,应收账款担保融资的实施条件最为成熟。我国《物权法》对应收账款质押作出明确规定,由此提供了法律保障;人民银行征信中心建立了动产融资统一登记系统,与之相配套又搭建了应收账款融资服务平台,为应收账款担保融资的发展创造了金融基础设施条件。


      应收账款担保融资是一种门槛低、成本低、很便利的融资方式,主要是依托产业链核心大企业信用,为其配套中小企业提供应收账款担保融资,既可以帮助中小企业减轻对土地房产抵押的依赖,降低贷款门槛,提高贷款可获得性;又可以帮助大企业增强产业链黏性,理顺内部资源,提高资源使用效率,降低资金成本;还可以帮助银行创新业务模式,降低业务成本和风险。推动发展小型微型企业应收账款担保融资,有助于构建供应链上下游企业互信互惠、协同发展的生态环境,优化商业信用环境。


      2017年5月2日,中国人民银行、工业和信息化部、财政部、商务部、国资委、银监会、外汇局等七部门联合印发《小型微型企业应收账款融资专项行动工作方案(2017-2019年)(银发(2017]104号)(以下简称《方案》)。《方案》提出三项目标:一是小型微型企业应收账款融资渠道不断丰富;二是小型微型企业应收账款融资规模稳步增长,参与应收账款融资的小型微型企业和资金提供方快速增加;三是企业商业信用环境进一步优化,企业商业信用信息采集渠道不断拓宽。为此提出六项任务:一是向小型微型企业普及应收账款融资知识,对应付账款较多企业、供应链核心企业、大型零售企业开展宣传培训,加强应收账款融资业务的推广,动员更多的小型微型企业、供应链核心企业、金融机构、服务机构等注册为应收账款融资服务平台用户,加大对积极参加应收账款融资的核心企业政策支持。二是推动地方政府为中小企业开展政府采购项下融资业务提供便利,支持政府采购供应商依法依规开展融资,加强“政银企”对接。三是发挥供应链核心企业引领作用,动员国有大企业、大型民营企业等供应链核心企业加入应收账款融资服务平台,支持小型微型企业供应商开展在线应收账款融资业务,鼓励供应链核心企业与应收账款融资服务平台进行系统对接,提高融资效率。四是优化金融机构等资金提供方应收账款融资业务流程,金融机构等资金提供方要积极回应企业推送的融资需求信息,合理确定融资期限和授信额度,优化应收账款融资业务流程,提高企业融资便利度。五是建立健全应收账款登记公示制度,开展面向金融机构、商业保理公司等应收账款融资主体的登记和查询服务,加强应收账款融资服务平台等金融基础设施功能建设,保障各方权利。六是推动地方政府加强企业信用体系建设,引导企业通过平台报送债务人付款信息,丰富企业信用档案,建立应收账款债务人及时还款约束机制,规范应收账款履约行为。


      鼓励中小企业通过应收账款、存货/仓单等不动产以外的资产作为担保品获得融资是一项重要的制度安排,已被世界上许多国家所采用,效果良好。借鉴国际经验,构建现代担保融资制度是破解我国中小型微型企业融资难、融资贵的有效途径,符合国际最佳实践经验,也符合我国中小型微型企业自身特点和融资需求。为此,本条对“担保融资”作出专门规定,要求国家健全完善担保融资法律体系及制度建设,推动建立全国统一的担保融资登记互联网公示系统,支持金融机构为中小企业提供以应收账款、知识产权、存货、机器设备等为主要担保品的担保融资。本条包含两层含义:


      (一)健全完善担保融资法律体系


      建立担保融资制度,在法律层面需要解决的主要问题是:明确不动产以外的其他资产作为融资担保品的法律地位,明确担保融资登记公示的优先受偿顺序,赋予登记公示对抗第三人的法律效力,明确统一的登记公示机构等。


      我国于2007年10月1日起生效的物权法第四编专门对担保物权作出规定,扫清了将不动产以外的其他资产作为融资担保品的法律障碍。物权法第四编主要解决了三个方面的问题:一是扩大了担保品范围,明确应收账款可以质押;二是明确了担保品优先受偿的顺序,即已登记的按照登记的先后顺序受偿,已登记的先于未登记的受偿;三是明确了登记公示机构,即应收账款出质的登记机构为信贷征信机构,登记产生对抗善意第三人效力以及优先受偿顺序。这些规定,为推动建立现代担保融资制度奠定相应的法律基础。但是,物权法关于担保物权的规定与国际上通行的担保交易法律制度还不完全相同。主要是:在大陆法(成文法)体系下,将担保物权进一步划分为抵押、质押和留置等形式,强调占有和非占有,对不同类型动产(有形动产、权利)的担保也作了区分,且相应规定了各不相同的登记机构。这在一定程度上与国际和国内市场实务操作相脱节,制约了我国动产担保融资的进一步发展。


      从国际经验和市场发展趋势来看,担保交易已不再区分不同动产类型及不同担保方式。凡是以不动产以外的其他资产作为担保品的,均纳入统一的担保物权范畴,遵循统一的法律和制度安排,并且在统一的登记机构进行登记公示,这“三个统一”符合担保交易的内在特点和市场发展的迫切要求,下一步应继续推动立法机关健全完善担保融资法律制度,使其更加符合国际惯例和通行做法,适应并满足市场发展的实际需求。


      (二)构建担保融资制度的核心和关键是建立全国统一、基于互联网、覆盖所有担保交易的登记公示系统


      目前,我国担保融资初具规模,但是与发达国家相比,还存在很大发展空间。要使担保融资真正发挥其应有的作用,除了完善相关法律法规之外,更重要的是建立全国统一的、基于互联网的、覆盖所有担保品类别和所有担保形式的担保融资登记公示系统,使债权人可以方便、自主、低成本地登记公示其担保物权,使所有利益相关人能够自由、方便、快捷地查询担保品上的各种权益。根据国际最佳实践,一个健全完善的担保融资登记系统应当具备以下条件:


      第一,必须获得法律授权,这样登记公示才具备法律效力。法律授权主要包括四个方面:一是明确不动产以外的其他资产可以作为担保品的法律地位;二是确定优先受偿顺序,即先登记的受偿优先于后登记的,登记的受偿优先于未登记的;三是确定登记可产生对抗善意第三人的法律效力,登记不是强制性的,但不登记不得对抗善意第三人;四是确定登记机构,且只能有一个,即必须统一登记。


      第二,必须统一登记,包含两层含义。一是登记机关必须统一,否则会引发权利冲突,失去了登记公示的意义。登记系统不统一,分散在若干部门,每个部门各建一套登记系统,各自为政且相互不联通,不仅仅是简单的资源浪费问题,重要的是给市场和行业发展带来很大障碍,严重扰乱市场秩序,令市场主体无所适从,降低登记公示的法律效力。登记机关是否统一,这也是衡量一国金融市场体系是否成熟、完善的一个重要标准。二是要涵盖全部担保品类型及其担保方式,既包括应收账款、存货、机器设备、知识产权、有价证券等各种担保品类型,也包括抵押、质押、留置等各种担保方式,都应纳入统一的担保融资登记系统进行登记,以便于权利公示和查询(此外,包括融资租赁在内的“类似担保物权交易”,也应纳入该统一登记体系)。只有实现统一登记,当事各方才可以不必对交易涉及的各类担保品分别进行登记或确权。国际最佳实践证明,最有效的担保物权登记系统是一个集中所有担保交易信息的统一登记系统,涵盖全部担保品类型和交易类型、所有地点和地域范围以及全部种类债务人(包括个人和企业)的信息。根据国际金融公司(IFC)调查,多数国家和地区都拥有一个覆盖全域的、数据库集中统一的电子化登记系统。最近几年,许多周边国家如越南、老挝、柬埔寨、印尼、乌兹别克斯坦等都实现了统一的电子化登记。


      第三,必须方便登记和查询,这是一个功能完善、运转良好的登记系统必备的关键因素。要保证登记查询操作便捷高效,数据库全国集中统一,使企业、金融机构、监管部门、法院等各方面都能够随时随地、方便快捷地登记和查询相关信息,且一次查询便可了解资金融入方的所有登记公示信息。因此,登记系统必须是基于互联网并且覆盖全国的,而且应该是“24小时×7天”开放。在登记时不需要提供其他当事人对其登记行为的许可,也不需要亲自到登记机构现场办理。


      第四,必须是公示登记而非确权登记,因此仅须对登记信息作形式审查,而不作实质性审查。与确权登记不同,公示登记核心功能在于公示和公证公示物上权属状况,向现有和潜在的各权利相关方提示在该项动产上存在的担保权益,以获得对抗第三方的法律效力,并为建立担保债权人的优先受偿顺位提供依据主要是为了事先预防权利冲突,并在产生法律纠纷时提供独立的、有公信力的证据。如果权利相关方又对某一项权利及其顺序有异议,可以向登记机关提出异议并举证,最终通过法院诉讼等程序解决。公示登记机关不具备确权职能,只能对登记材料作形式审查,没有权力也没有能力作实质性审查。而且,在任何情况下,登记机关都无权修改登记内容。此外,与确权登记相比,公示登记还有利于提高登记效率和降低登记成本。根据国际最佳实践,登记费用的收取标准应该仅限于覆盖登记系统的运营成本。国际金融公司(IFC)调查显示,全世界登记系统中有大约60%提供免费登记查询,或者收取低于5美元的查询费用。


      根据世界银行《2016年全球商业环境报告》,截至2015年,已有60多个国家和地区建立了现代担保融资制度,并拥有统一的电子化登记系统。


      从我国担保融资登记公示系统的情况看,中国人民银行征信中心在《物权法》授权的基础上,于2007年10月推出“应收账款质押登记系统”,2013年1月进一步升级为“动产融资统一登记系统”(ww. zhongdengwang. com),提供应收账款质押/转让、融资租赁、存货/仓单、保证金质押等担保融资登记服务,实现了部分种类担保融资的统一登记与公示。该系统符合国际最佳实践经验,具备了上述主要特点,能够有效承担担保融资登记和公示职能。但目前,我国担保登记机关还不统一,分散在若干部门(如机器设备抵押登记、飞机轮船机动车、知识产权、商标权等),严重影响了登记公示的法律效力,给实务操作和司法审判带来很多困难。下一步改进的重点应当是尽快整合现有分散在不同部门的担保融资登记系统,尽快实现全国统一、基于互联涵盖所有担保品及担保方式的担保物权登记公示。


    相关规定:



     《中华人民共和国物权法》第三编“担保物权";《应收账款质押登记办法);《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》第二部分第(六)条;《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》第三部分第(九)条;《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》第五部分第(十)条;《中国人民银行、发展改革委、工业和信息化部等关于金融支持工业稳增长调结构增效益的若干意见》第三部分第(九)条;《中国人民银行、工业和信息化部、银监会等关于金融支持制造强国建设的指导意见》第三部分第(八)条;《中国人民银行、工业和信息化部、财政部等小型微型企业应收账款融资专项行动工作方案(2017-2019年)》。

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