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  • 第十条
      国家设立中小企业发展基金。国家中小业发展基金应当遵循政策性导向和市场化运作原则,主要用于引导和带动社会资金支持初创期中小企业,促速创业创新。
      县级以上地方各级人民政府可以设立中小企业发基金。
      中小企业发展基金的设立和使用管理办法由国务院规定。

    涉及政策:(1条)

    释义:


    本条是对中小企业发展基金设立和运作原则、主要使用方向做出的原则性规定。


    本条规定在总结2015年国务院决定设立国家中小企业发展基金以来实践经验的基础上,对原法有关规定做了修改,对中小企业发展基金的设立和运作导向、运作原则、主要使用方向作了原则性规定。授权国务院制定国家中小企业发展基金设立和使用管理办法,不再具体规定基金的资金来源和扶持事项,同时增加规定县级以上地方人民政府可以设立中小企业发展基金。


    本条第一款规定国家设立中小企业发展基金。国家中小企业发展基金应当遵循政策性导向和市场化运作原则,主要用于引导和带动社会资金支持初创期中小企业,促进创业创新。


    起草过程中,各方面反映,在贯彻落实创新驱动发展战略的时代背景下,中小企业是大众创业、万众创新的主体,但中小企业“融资难”与“融资贵”成为进一步发展的瓶颈制约。为改善中小企业融资环境,激发中小企业创新活为,促进大众创业和万众创新,创新投融资体制机制,设立国家中小企业发展基金,采用政府引导基金方式吸引社会资金是必要的,是支持中小企业发展的重要举措。原中小企业促进法以及国务院出台的系列文件都对设立基金提出了明确要求。李克强总理多次做出重要指示强调要创新投融资体制机制,发挥政府引导基金和财税政策作用,对种子期、初创期中小企业给予支持。201591日,国务院第104次常务会议决定设立总规模为600亿元的国家中小企业发展基金,按照“落实国家战略、构建多元架构、实行市场运作、扩大惠及范围”的原则,坚持政策性导向、市场化运作,重点支持种子期、初创期成长型中小企业发展。20151225日,国家中小企业发展基金首支实体基金“中小企业发展基金(深圳有限合伙)”在广东深圳完成注册设立。这支基金总规模达60亿元人民币,其中,中央财政出资15亿元,吸引了深圳市政府、金融机构、大型民营企业等其他社会资本出资45亿元中央财政资金放大效应显著。2016129日,首支实体基金正式启动运营,聚焦于种子期、初创期中小企业的投资。至2017年上半年,共有四支实体基金投入运营,共完成初创期中小企业项目60个,投资金额超过15亿元,充分体现了国家中小企业发展基金在引导更多的社会资金支持中小企业创业创新方面的重要作用。


    此次法律修订在总结2015年首支中小企业发展实体基金运行以来实践经验的基础上,明确规定国家中小企业发展基金的性质是政府引导基金,应当遵循政策性导向和市场化运作原则,主要用于引导和带动社会资金支持初创期中小企业,促进创业创新。这一规定有四个方面的含义。


    一是国家中小企业发展基金作为政府引导基金,是按照市场化方式进行的国家投融资机制改革创新的重要举措,宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应,按照社会出资人优先分红,国家出资收益适当让利的原则,引导和带动社会资金支持中小企业发展国家中小企业发展基金在两个层面发挥引导作用:其一,中央财政的公信力和示范作用,引导社会资金共同发起设立引导基金,也称“母基金”,它不直接对中小企业项目进行投资,而是出资设立直投子基金,通过直投子基金直接投资于初创期中小企业;其二,在国家应当发挥影响力与带动力的领域,引导直投子基金增加对初创期中小企业的投资力度。2015年中央财政通过整合资金出资150亿元元,发挥杠杆作用和乘数效应,吸引民营和国有企业、金融机构、地方政府等共同参与,分步设立总规模为600亿元的国家中小企业发展基金,再通过股权投资方式设立直接投资于中小企业的实体基金,用市场化的办法,重点支持种子期、初创期成长型中小企业发展。将国家中小企业发展基金定位于政府引导基金,一方面体现了财政治理理念和资金管理方式的深刻变革,有利于转变政府职能,有效发挥财政资金杠杆放大作用,提高财政资金使用效率;另一方面也是实施供给侧结构性改革的重要举措,有利于解决初创期中小企业“融资难”与“融资贵”的瓶颈制约,更加有效地推动大众创业、万众创新,培育中小企业发展新动力,拓展中小企业发展新空间。


    二是国家中小企业发展基金应当遵循政策性导向。这一规定有以下几层含义:其一,国家中小企业发展基金产业投向应当体现对实体经济的支持。从行业分布看,坚持围绕具有一定竞争性但存在市场失灵的经济社会发展重点领域或薄弱环节开展投资,突出投资重点。目前已成立运作的实体基金涵盖新能源新材料、高端装备制造、生物医药健康、互联网新媒体、信息技术等重点行业领域,都具有比较好的成长空间。制造业是衡量一个国家或地区综合经济实力和国际竞争力的重要标志。世界新一轮科技革命和产业变革蓄势待发,发达国家推进高起点“再工业化”,美国致力于重振制造业,制造业占GDP比重上升很快,高端、高附加值领域的制造业发展迅猛。德国实施以智能工厂和智能生产为主要特征的工业4.0战略,用机器替代人工,巩固其竞争力。发展中国家也在加速工业化。我国是制造业大国,拥有世界上最完备的工业体系,制造业是我们国家的根基。为此,国家中小企业发展基金应当投向实体经济领域,特别是促进制造业中小企业的发展,提升我国的国际竞争力。其二,国家中小企业发展基金投资领域应当有利于推动经济结构调整和经济增长动力转换,注重培育新的发展动力。应当强化企业创新主体地位,支持创新型中小企业发展。推进生产性服务业、高端服务业和新兴服务业中小企业发展。推进传统产业中小企业转型升级。深入研究和挖掘新产业、新业态、新模式的投资机会。其三,按照深入推进供给侧结构性改革的要求,应当更加关注消费供给侧能力的提升。目前,我国中等收入人群约3亿,规模居世界首位,个性化、多样化消费渐成主流,对产品质量安全的要求也越来越高,而供给体系和供给结构还不能适应消费结构的变化。国家中小企业发展基金应当加大对提高消费质量档次供给侧的支持力度,更加关注这个领域的成长型企业。需要重点强调的是,国家中小企业发展基金采取股权投资的方式,着眼于长期投资,不是证券投资基金,不做二级市场;不投资房地产;不进行承担无限连带责任的对外投资;不向第三方提供贷款和资金拆借。为此,应当多方面采取有效的风险防范措施,确保不偏离政策目标,不搞投机,坚决防止将国家中小企业发展基金作为融资工具、融资平台,坚决防止将财政资金变成亏损兜底、财政担保,坚决防止通过国家中小企业发展基金对外举债,切实防范地方政府债务风险和金融风险。


    三是国家中小企业发展基金应当遵循市场化运作原则。国家中小企业发展基金原则上采取有限合伙制,基金的发起设资管理、收益分配、到期退出均按照市场化原则操作,其创新中小企业投融资制度和机制,体现市场在资源配置中的决性作用,通过构建规范的政府引导基金治理结构和专业化市作来实现政府引导目标。具体包含以下内容和要求:其一,中小企业发展基金原则上采取有限合伙制。在市场经济条件参与有限合伙制基金的有限合伙人不参与有限合伙企业的运只按合伙协议比例享受利润分配,以其出资额为限对合伙的情务承担清偿责任,普通合伙人参与合伙事务的管理,分享合伙收益,每个普通合伙人都对合伙债务负无限连带责任。因为这一机制的先进性和有效性,组建国家中小企业发展基金,可以吸引大量民营资本或社会资本作为有限合伙人参与其中,实现基金规模快速增长,优先获得投资收益和回收本金。其二,建立多元股权结构和规范的基金治理结构。多元合理的股权结构和规范的基金治理结构是保障基金市场化运行和专业化操作的制度安排,是实现基金科学治理的基础。应当严格履行体现多元股权结构的合伙人协议,政府同其他出资人一样,同股同权,不能超越范围行使权力、干涉投资项目的选择。应当严格执行体现基金治理结构的公司章程,明确划分出资人与管理层的责权边界。一方面保障基金管理层的决策权,防止行政干预代替管理层决策,干预投资项目选择,甚至层层审核项目等现象,真正按市场规律运行;另一方面为专业投资人才建立有效的激励及约束机制,提高基金的运作水平和效率,以实现投资方利益的最大化。其三,采取社会出资人优先分红、国家出资收益适当让利等措施。实践中可以将国家出资获得的收益拿出一部分补贴给民营企业或社会出资人,这样既可以增加社会出资人的收益、减少投资风险,更多地吸引社会资金,激发中小企业“双创”活力,又可以通过合理让利引导基金投向,促进实现政策目标。其四,政府按市场规则正确履行监管职责。一方面,政府出资人按规则参与基金内部治理。政府及其他有限责任合伙人享有必要的知情权和监督权,通过推荐符合条件的专业人员参与投资决策委员会或咨询委员会以及在投资决策委员会中列观察席等方式,对基金的投资管理提出建议。政府出资人代表通过参加合伙人大会行使表决权,决定投资策略变化、管理层关键人员与组织变化等重大事项。另一方面,加强对基金管理层的外部监管,通过独立专业的第三方审计开展绩效评价,兼顾政策效益目标与经济效益目标。向社会公开披露相关信息,确保运行规范透明,维护出资人权益。


    四是国家中小企业发展基金主要用于支持初创期中小企业,促进创业创新。中小企业是创业的主力军、创新的活力源泉。打造“大众创业、万众创新”的经济增长新引擎,促进形成全社会创业创新的生动局面,必须依靠广大中小企业。初创期中小企业是指处于种子期和起步期,商业模式刚刚形成、已有现金流回收、面临的市场风险依然比较大的中小企业。大多数中小企业在创业初期缺乏抵押品、面临较大的研发风险、产品风险、市场风险、管理风险和企业成长风险,仅靠传统的银行信贷融资模式难以满足初创期中小企业资金需求,而完全以赢利为目的一般创业投资或风险投资者难以判断其盈利前景而不愿介入,或偏向于投向发展相对成熟的中小企业。这类企业迫切需要得到其他方面特别是政府引导的资金支持。为此,应当创新投融资体制机制,由政府拿出一定比例财政资金,通过政府公信力和风险承担能力,发挥其非营利性或增加让利幅度等机制和杠杆放大作用,引导和带动社会资金,加大对初创期中小企业的投资力度,建立支持中小企业发展的市场化长效机制。国家中小企业发展基金具备政府引导基金的性质,能够发挥财政资金的杠杆放大效应引导社会资金对处于种子期、起步期等创业早期的中小企业进行股权投资,弥补一般创业投资者主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足,解决单纯通过市场配置投资资本的市场失灵问题。


    本条第二款规定县级以上地方人民政府可以设立中小企业发展基金。这一规定明确了县级以上地方人民政府也可以作为中小企业发展基金的设立主体。


    从必要性看,一是中小企业的健康发展对地区经济社会有着至关重要的影响,中小企业的创业创新能力关系到地区经济发展的活力和可持续性。近年来在经济下行压力下,各地中小企业普遍面临投融资环境差,创业创新资金来源困难的情况。而我国地区间经济发展和财力水平不平衡,东北地区、中西部地区的融资环境比起东部沿海地区落后很多,中小企业融资渠道少,更加困难。许多地方出现一方面需要资金的企业“融资难、融资贵”,另一方面民间资金找不到投资渠道。地方政府设立中小企业发展基金,以地方财政支持为后盾,以“让利企业”为原则,以为中小企业提供资金支持为宗旨,可将分散的社会资金集合起来发挥财政资金的引导和杠杆作用,为更多的初创期中小企业提供服务。二是中小企业发展基金的设立有助于缓解地方政府的财政压力和负担,提高财政资金的使用效率。从实践经验来看,在未设立中小企业发展基金的地区,政府对中小企业的扶持主要通过财政补助、贴息或风险补偿式的无偿资助方式运作,有限的财政资金只能惠及部分中小企业,财政资金也达不到循环使用的目的。而且这种形式在分配过程中存在寻租空间,扶持效果也不理想。三是我国当前正处于经济结构调整新旧发展动力转换的关键时期,地方政府对地区经济转型升级承担着重要职责。由地区政府发起设立中小企业发展基金,通过政府引导基金的公信力和示范效应,扶持初创期中小企业,是推动“大众创业、万众创新”,实现地区经济结构调整和产业升级的有效方式。


    从实践看,全国率先转变政府对创业期中小企业资金扶持方式,建立省级政府引导基金的是北京市中小企业创业投资引导基金(以下简称引导基金)。该基金于2008年设立,以财政资金作为引导基金,以参股方式支持创业投资企业投向创业期、创新型中小企业。北京市中小企业创业投资引导基金自运行以来,通过让利政策以及政府服务,引导社会资金重点投向符合北京城市功能定位、相关产业政策和产业投资导向的创业期科技型、创新型中小企业,为企业“雪中送炭”。北京市财政相继于200812月投入8亿元,20112月投入1.2亿元,合计9.2亿元支持引导基金的发展。至2014年,引导基金与国内创业投资机构共同出资分5批设立了22家参股创业投资企业,协议注册资金达到35亿元,财政资金带动了近4倍的社会资金投资于初创期和早中期科技型、创新型中小企业。相对于传统财政资金的无偿资助方式,引导基金通过参股引入的市场化股权投资不仅大幅提高了初创期中小企业的融资规模,也吸引了其他各类投资机构的联合投资,间接带动了更多的社会资金投资于初创期中小企业,发挥了财政资金的杠杆效应。引导基金还建立了财政资金循环滚动的成功模式,在全国率先实现了财政资金的循环使用,提高了财政资金使用效益。北京市中小企业创业投资引导基金由于导向作用明确、投向重点突出,运行安全良好,引资功能显著,风险控制有力,其运作模式得到业内公认,为地方政府设立具有政府引导基金性质的中小企业发展基金提供了可借鉴的成功模式和经验。


    从可行性上看,中小企业发展基金在性质上属于支持初创期中小企业创业创新的政府引导基金,通常采用参股投资子基金的方式运作,通过子基金放大引导基金的规模。直接投资于初创中小企业,支持中小企业创业创新的子基金,通常需要投资于关干个相关行业,单个行业较难支撑子基金的形成与发展。只有某个地区具备创业创新的投资潜力和投资领域空间,有可能形成一定规模的投资子基金,引导基金才可能发挥作用。国际上政府引导基金通常是综合性的,往往是由中央政府来统筹设立引导基金。考虑到我国地域辽阔,中小企业量大面广,一些省市级行政区甚至地市级、县级行政区,也具备足够的创业创新投资潜力和空间来支撑政府设立引导基金,因此,规定县级以上地方人民政府可以设立中小企业发展基金。需要强调的是,这一规定不是强制性的,不是县级以上地方人民政府都应当设立中小企业发展基金,而是根据本地中小企业创业创新发展的实际投资需要和财力状况,由地方政府决定是否设立中小企业发展基金。


    本条第三款规定中小企业发展基金的设立和使用管理办法由国务院规定。


    由于国家中小企业发展基金的宗旨是通过市场化机制,发挥国家出资的杠杆作用,更多地吸引社会资本,同时减少投资风险,有效支持初创期成长型中小企业,因此其设立必须以科学的治理结构为核心,同时也要坚持规范有序、提高效率、加强监管、诚信守则等专业化的使用管理原则。由于这些内容专业性技术性要求强,且实践中国家中小企业发展基金的运行刚刚起步,需要随着实践的发展不断摸索、逐步充实完善。因此本条规定对中小企业发展基金的使用方向、使用方法只做原则性表述,其具体办法授权国务院规定。


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